El FMI y la fuga de capitales: Rediseñando la arquitectura financiera internacional By David Spencer, Senior Adviser, Tax Justice Network
At Issue||23 February 2006
El sistema financiero internacional permite que trillones de dólares se constituyan en fuga de capitales de países desarrollados y de países en desarrollo hacia los centros financieros terrestres y costa afuera (onshore, offshore), con la activa participación de bancos y otras instituciones financieras. Las consecuencias son la evasión masiva de los impuestos, la resultante erosión del presupuesto estatal y una progresiva falta de respeto por la ley.
La arquitectura financiera internacional tiene que ser rediseñada. La Asamblea General de la ONU en la Cumbre Mundial de 2005 resolvió "apoyar los esfuerzos tendientes a la reducción de la fuga de capitales y ayudar a medir la curva de la transferencia ilícita de los fondos". Las organizaciones internacionales relevantes que al trabajar conjuntamente pueden conseguir el rediseño financiero son el FMI, la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OCDE) y la ONU.
$255 billones en ingresos fiscales perdidos
La investigación de la Red de Justicia Fiscal (Tax Justice Network) ha revelado que el monto de los fondos guardado por personas en los paraísos fiscales terrestres y costa afuera, y no declarados en el país de residencia, es de unos $11.5 trillones. Esta cantidad es un estimativo de la fuga de capitales de todos los países, no tan solo de los países en desarrollo. Se calcula que los ingresos mundiales al año de tales montos no declarados son de unos $860 billones, y que la pérdida de recaudación de impuestos a nivel mundial es aproximadamente de $255 billones. Esta cantidad es igual a la de los fondos anuales necesarios para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio de la ONU.
Los paraísos fiscales terrestres incluyen centros financieros que son importantes miembros del FMI, tales como Luxemburgo, Suiza, el Reino Unido y los Estados Unidos. Los paraísos fiscales costa afuera incluyen jurisdicciones que han sido monitoreadas por el FMI en su Programa de Evaluación del Sector Financiero Costa Afuera. La fuga de capitales agrava el problema de que los países con mercados emergentes sean exportadores de capital neto. El mismo FMI ha expresado su inquietud al respecto "la sabidur�a tradicional dice que el capital normalmente fluye de los mercados ricos en capital a los mercados de bajo capital."
"...Objetivos contradictorios entre las autoridades de impuestos en varios países, especialmente los paraísos fiscales, aseguran que en muchos casos [la información sobre los ingresos ganados en ultramar no sea intercambiada entre los países]. Esto lleva a la pérdida de la recaudación total y a cambios en la incidencia de la carga del impuesto. También lleva a cambios en los sistemas fiscales estatutarios cuando los promotores de la política tratan de compensar semejantes pérdidas aumentando la tasa de otros impuestos. Obviamente la existencia de paraísos fiscales facilita la evasión de los impuestos. Los otros países sufren la pérdida de la recaudación de impuestos y la disminución del control sobre sus sistemas de impuestos." ViTo Tanzi, antiguo Director del Departamento de Asuntos Fiscales del FMI
La ONU pide la reforma
La ONU ha enfatizado la necesidad de que los países en v�a de desarrollo movilicen recursos domésticos para el desarrollo y ha hablado en contra de la fuga de capitales. El informe de la ONU 2001 por el alto Panel sobre la Financiación del Desarrollo 2001 (también conocido como el Informe Zedillo) declaró "l...a globalización progresivamente ha socavado el principio de la territorialidad sobre el cual están basados los códigos fiscales tradicionales. Los países en vías de desarrollo se beneficiarán especialmente de la asistencia técnica en la administración de los impuestos [y] en compartir información sobre los impuestos que permitan recaudar impuestos de la fuga de capitales"
En marzo de 2002, la Conferencia Internacional de la ONU sobre la financiación del desarrollo en Monterrey pidió que los países en vía de desarrollo movilizaran recursos para el desarrollo especialmente recursos domésticos y las Metas de Desarrollo para el Milenio también han dado atención a los recursos disponibles para los países en desarrollo. Sobre la fuga de los capitales la Asamblea General de la ONU en los resultados de la Cumbre Mundial de 2005 declaró" Por lo tanto resolvemos ...apoyar los esfuerzos tendientes a reducir la fuga de capitales y medir la curva de la transferencia ilícita de los fondos."
Anteriormente muchos países dependían de los controles del cambio para prevenir la fuga de capitales y por ende la evasión fiscal. El aumento gradual de la liberalización de las economías y la subsiguiente relajación o el desmantelamiento de los controles de cambio ha llevado a la pregunta de cómo los países pueden combatir la fuga de capitales. La liberalizaciín de la actividad económica, que produce el aumento exponencial de las transacciones financieras y comerciales entre las fronteras, ha convertido el sector privado en un mundo sin fronteras. Esto ha creado un gran problema para las autoridades nacionales recaudadoras de impuestos ya que esto no ha estado acompañado por un cambio similar en la aplicación de controles obligatorios. La respuesta está en eliminar el secreto entre bancos en los centros financieros terrestres y costa afuera, mejorar la administración fiscal en los países en vía de desarrollo, y continuar implementando el intercambio internacional sobre la información fiscal.
El FMI en Argentina: financiando la fuga de capitales
El Informe de junio de 2004 del Oficial Independiente de Evaluación () sobre el papel del FMI en Argentina solo menciona de paso la fuga de capitales, pero la mención que hace es importante. En una reunión a finales de agosto de 2001 para decidir si se debía aumentar la exposición del FMI en Argentina, el personal senior del FMI concluyó: "Los pocos billones de dólares adicionales no conseguirían suficiente tiempo para establecer una diferencia, sino más bien con mucha probabilidad desaparecerían en la fuga de capitales, dejando a Argentina aún más endeudada con el FMI."
En su respuesta a la evaluación del OIE, el personal del FMI concluyó "que el FMI podría haber evitado aumentar la deuda de Argentina en unos $9 billones, los cuales de hecho financiaron en gran parte la fuga de capitales."
El informe también se refiere a la asistencia técnica proporcionada por el Departamento Fiscal del FMI a las Autoridades de Impuestos argentinas, sin ninguna referencia detallada de los problemas de la evasión de los impuestos. Los rumores dicen que los residentes de Argentina tenían bienes costa afuera por un valor superior al total de la deuda nacional en mora.
En un documento conjunto del FMI-OCDE-Banco Mundial"3de marzo de 2002, las tres organizaciones indicaron que asistirían a los países en desarrollo para mejorar la eficacia de sus sistemas de administración de impuestos, con el objetivo de aumentar la recaudación gubernamental: "Los países en desarrollo deben ser capaces de recaudar los ingresos requeridos para financiar los servicios que sus ciudadanos demandan y para establecer la infraestructura que les permita salir de la pobreza. Tal vez el mayor desafío que enfrentan estos países es mejorar la eficacia de sus sistemas de recaudación de impuestos. En este contexto, la globalización en aumento de la economía es relevante tanto para los países en desarrollo como para aquellos en vías de desarrollo. Las limitaciones que pone sobre la habilidad de los gobiernos de establecer e imponer sus propios impuestos se sienten cada vez más".
El Proyecto OCDE sobre las prácticas fiscales dañinas ha tratado de limitar la fuga de capitales de OCDE los países OCDEhacia paraísos fiscales terrestres y costa afuera. Al mismo tiempo el proyecto requiere que los países miembros anulen espec�ficos "regímenes fiscales preferenciales y dañinos". Sin embargo, la OCDE no se aplicó a sí misma los requisitos para el intercambio de información sobre impuestos, y continuó con las reglas secretas bancarias que hab�a exigido anular a los ya citados paraísos fiscales. En forma similar, la directiva de la Unión Europea sobre el impuesto a los ahorros no la aplican al interés pagado de los países de UE a residentes y no residentes de la UE, y por lo tanto, no limitan la fuga de capitales de estos países no UE hacia los centros financieros UE. Dentro de la OCDE y la UE, la oposición de Austria, Bélgica, Luxemburgo y Suiza (miembros de la OCDE) al intercambio de información tanto en las propuestas OCDE y en las directivas UE sobre los impuestos a los intereses, ha enmarcado el debate sobre este asunto.
Hacer caso omiso del secreto bancario
El secreto bancario del Banco se presenta en dos formas: de jure and de facto. Con el secreto de jure a las instituciones financieras les está prohibido, de acuerdo con la ley, revelar la identidad de sus depositantes/inversionistas excepto en el caso del lavado de dinero o en otros casos delictivos semejantes. El secreto bancario de factose ocasiona cuando a estas instituciones sus gobiernos no les exigen en forma automática presentar información sobre depositantes o inversionistas extranjeros.
En los casos de secreto bancario de jure and de facto , el gobierno del país donde la institución financiera está situada, no recibe la información relevante sobre depositantes o inversionistas extranjeros. Por lo tanto, ese gobierno no puede intercambiar eficazmente la información sobre el inversionista extranjero con el país de residencia del inversionista. Esta falta del intercambio de la información facilita la fuga de los capitales y la evasión de los impuestos.
La solución al problema de la fuga de capitales está en hacer caso omiso del secreto bancario sobre asuntos fiscales y crear el intercambio automático de la información fiscal relevante en el contexto internacional. Por ejemplo, si las inversiones de un argentino no estuvieran protegidas por el secreto del banco en un centro financiero ODCE, o en cualquier otro paraíso fiscal, y si el centro financiero tuviera que dar automáticamente al gobierno argentino la información fiscal sobre la inversión de esa persona, eso disminuir�a substancialmente la fuga de capitales y la consecuente evasión de impuestos.
El intercambio de la información entre gobiernos sobre la fuga de capitales fue pedido urgentemente por John Maynard Keynes y Harry Dexter White, los principales arquitectos del FMI, cuando se redactó el acuerdo Bretton Woods en 1944. Pero se alega que esta propuesta recibió oposición de la comunidad financiera de EUA la cual se ha beneficiado con la fuga de capitales. ."4
La ODCE ha dado pasos significativos para solucionar estos asuntos, enfatizando los beneficios de una presentación automática de informes a los gobiernos con detalles de impuestos de parte de las instituciones financieras, y los beneficios del intercambio de dicha información entre los gobiernos. La ODCEha estado elaborando la mecánica del intercambio automático de la información. Otros esfuerzos de la ODCE para limitar el secreto bancario con respecto a asuntos fiscales incluyen la enmienda del modelo de la ODCEdel Tratado del Impuesto de Renta, el cual presupone que se haga caso omiso del secreto bancario en lo relativo a los asuntos internacionales de impuestos cuando se aplican tratados sobre el impuesto de renta. Además, y algo muy importante, en un documento para el Comité de Expertos Internacionales en Cooperación sobre Aspectos de Impuestos de la ONU, la ODCEestá a favor de cambios similares de la convención del modelo fiscal de la ONU entre países desarrollados y aquellos en v�as de desarrollo. Por lo tanto, la ODCE ha declarado enfáticamente que el secreto de los bancos deberá ser anulado en relación con los Tratados de Impuestos entre los países ODCE, y también en los Tratados de Impuestos entre los países desarrollados y aquellos en v�as de desarrollo. La anulación del secreto bancario en asuntos de impuestos deberá convertirse en un estándar internacional.
La forma más efectiva de intercambiar la información es el intercambio automático: El gobierno donde se hace la inversión automáticamente transmite la información relevante al gobierno donde reside el inversionista. Sin embargo, en el momento los tratados sobre el impuesto de renta de la ODCE y la ONU solo indican el intercambio de información por requerimiento. Solo la directiva de ahorros de la UE requiere el intercambio automático de información y solo en casos particulares.
El papel clave del FMI
Para confrontar el problema de la fuga de capitales y para ayudar a los países en vías de desarrollo a movilizar sus recursos domésticos para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio de la ONU, el FMI debe trabajar con los países desarrollados y aquellos en desarrollo, de acuerdo con la propuesta conjunta FMI-ODCE-Banco Mundial de marzo de 2002. Primero, el FMI deberá - siguiendo las recomendaciones de la ODCE- animar a los centros financieros internacionales, tanto terrestres como costa afuera, a hacer caso omiso del secreto bancario (tanto 'de jure' como 'de facto') en asuntos fiscales, y que se requiriera la presentación automática de informes sobre ingresos, para facilitar el intercambio automático de información sobre impuestos.
Segundo, el FMI debe adaptar sus Reportes sobre la Observación de Estándares y Códigos (ROSCs sigla en inglés) para disuadir la fuga de capitales. Actualmente, el FMI considera que hay doce factores en su ROSCs, en tres áreas principales de las regulaciones del sector financiero: (1) operaciones gubernamentales y creación de política gubernamental transparentes (distribución de datos, transparencia fiscal y transparencia monetaria y de política financiera); (2) estándares financieros de sector (supervisión bancaria, sistema de pagos, regulación de valores, supervisión de seguros, y esfuerzos para combatir el lavado de dinero y la financiación del terrorismo); y (3) integridad de estándares de mercado para el sector corporativo (gobierno corporativo, contabilidad, auditoría, insolvencia y derechos de los acreedores))5. Esta lista de estándares y códigos no incluye si un país hace caso omiso del secreto bancario en asuntos de impuestos, si el país requiere del reportaje automático de la información, o si se realiza intercambio automático de información sobre asuntos de impuestos. El FMI debe incluir estos factores como parte fundamental de una política de transparencia global.
Finalmente, el FMI debe trabajar con la Red de Justicia Fiscal (Tax Justice Network) y otras entidades interesadas, para seguir implementando el intercambio de información sobre asuntos fiscales para combatir la fuga de capitales, y presentar por lo menos un informe anual, incluyendo al Consejo Económico y Social de la ONU (sigla en inglés ECOSOC), sobre el progreso realizado por el FMI para combatir la fuga de capitales y la evasión de impuestos resultante.
1. The Price of Offshore, prepared by Tax Research Limited for the Tax Justice Network, March 2005.
2. IMF annual report 2005, IMF, p. 11.
3. Developing the International Dialogue on Taxation: A Joint Proposal by the Staffs of the IMF, OECD and World Bank
4. Capital Flight and Capital Controls in Developing Countries, Epstein, Gerald A. ed., 2005, pages 290-291.
5. IMF annual report 2005, pp. 25-6, 31, 72-3, 97, 100-1.
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