Tres enfoques acerca del impuesto a las sobreganancias mineras
Por Héctor Collantes
13 de Junio de 2011
Ollanta Humala, Jakaya Kikwete, Alpha Condé y Julia Gillard tienen en común más que ser, respectivamente, presidentes o primera ministra de Perú, Tanzania, Guinea-Conakry y Australia: Todos planean empujar un impuesto minero en sus respectivas jurisdicciones. Se discute que también Namibia se uniría, pero en Windhoek se dijo tres meses atrás que ello no era opción pues respetarían los contratos de estabilidad a pesar de los altos precios del cobre. Lo cierto es que aun cuando resulte difícil negociar estos impuestos frente a las mineras (en Australia costó la permanencia del Primer Ministro anterior y la modificación de la propuesta original) parece que los altos precios de los metales traerán mayores presiones para elevar estos tributos en varias partes del mundo. Y eso es, acaso, lo más claro que se viene con el nuevo gobierno del Perú.
Sin embargo, como refirió John Tilton, profesor de Economía Minera en la Escuela de Minas de Colorado y en la Pontificia Universidad Católica de Chile, la justificación para la adopción de tales impuestos debería concentrarse en la maximización del valor presente neto de la recaudación tributaria a través de una carga tributaria que no sea muy baja ni tampoco muy alta. No sólo porque así se recaudará más, según lo que describe la curva de Laffer, sino porque una carga muy alta privilegia a las generaciones presentes por encima de las futuras que verán menores ingresos por menores inversiones y exploraciones mineras.
Es mejor tomar ese enfoque que el que comúnmente se sostiene en tres proposiciones no muy sólidas.
La primera proposición es que algunos depósitos son naturalmente más ricos que otros por lo que el Estado debe asegurarse de recaudar estas "rentas ricardianas" para el beneficio de la gente. David Ricardo, el famoso economista decimonónico, refirió esta característica de la tierra que es más fértil que otra y produce más con el mismo esfuerzo que requiere otra parcela menos afortunada. Si el comportamiento del productor no cambia, el Estado podría entonces quitarle estas rentas. No obstante, las rentas de este tipo se generan en múltiples sectores económicos. Ricardo mismo habló de la agricultura, pero también se aplican a la ganadería, pesca o forestería y aún más interesante es que también ocurren por acción estatal como cuando se mejora el transporte público en una zona que gana más valor como consecuencia. Rara vez dichas rentas –mucho menos las creadas por el Estado– son objeto de impuestos especiales. Asimismo, buena parte de la renta minera compensa la investigación y desarrollo de las tecnologías requeridas para identificar y explotar riqueza minera que no existiría si no hubiese ese incentivo.
La segunda proposición es que los minerales son muy valiosos porque son recursos naturales no renovables así que hay un costo de oportunidad por explotarlos hoy en lugar de guardarlos para el futuro; los impuestos deberían garantizar que se recoja ese costo de oportunidad o derecho de uso. No obstante, estos costos del usuario, también llamados rentas de Hotteling, son muy pequeños cuando han sido estudiados para el cobre, el petróleo y otros commodities. Tilton ha determinado que hay cobre suficiente en la corteza terrestre como para sostener los niveles actuales de consumo por 120 millones de años. Y el cobre, como otros minerales, puede reciclarse. El costo de reciclaje podría subir, pero también bajar por mejoras tecnológicas. Asimismo, guardar recursos para después no garantiza que vayan a usarse luego. Las mejoras tecnológicas terminan por favorecer otros yacimientos antes desestimados o por volver obsoletos a ciertos recursos. Lo primero le pasó a los yacimientos de hierro norteamericanos en comparación con los australianos o brasileños cuando las mejoras en la tecnología de transporte y la baja de sus costos los hizo rentables. Lo segundo le pasó al guano, al salitre o al caucho en historias que todo peruano ha escuchado más de una vez.
La tercera proposición es que simplemente las mineras no pagan suficientes impuestos. No obstante, esto es difícil de demostrar. Es complicado afirmar que el desarrollo de la industria minera en el Perú se habría dado en igual medida si la carga tributaria hubiese sido mayor. Y también, a pesar de las debilidades institucionales del Perú, no parece probable que los problemas de corrupción e inseguridad que enfrentará Humala son mayores que aquellos contra los que lidia Kikwete o Condé. Por lo que podría pedirse una prima de riesgo menor para el Perú y, tal vez, mayores impuestos.
Por ello, el diseño de ese impuesto es tan arduo cuan determinante como se discute en el último artículo de portada de Semana Económica (SE 1276). Y también lo es el uso de los recursos así obtenidos. Por las razones expuestas líneas arriba, no debería tomarse como variable a maximizar a los ingresos gubernamentales. Es preferible reemplazar esa variable por aquello para lo cual se busca más recaudación. Es decir, es el valor presente neto de los beneficios sociales el objetivo a maximizar cuando se analizan las políticas tributarias mineras. La discusión de la calidad del gasto está atada a la de la mayor recaudación. Es justo para el Estado, para la población y también para las propias mineras.
Por Héctor Collantes
13 de Junio de 2011
Ollanta Humala, Jakaya Kikwete, Alpha Condé y Julia Gillard tienen en común más que ser, respectivamente, presidentes o primera ministra de Perú, Tanzania, Guinea-Conakry y Australia: Todos planean empujar un impuesto minero en sus respectivas jurisdicciones. Se discute que también Namibia se uniría, pero en Windhoek se dijo tres meses atrás que ello no era opción pues respetarían los contratos de estabilidad a pesar de los altos precios del cobre. Lo cierto es que aun cuando resulte difícil negociar estos impuestos frente a las mineras (en Australia costó la permanencia del Primer Ministro anterior y la modificación de la propuesta original) parece que los altos precios de los metales traerán mayores presiones para elevar estos tributos en varias partes del mundo. Y eso es, acaso, lo más claro que se viene con el nuevo gobierno del Perú.
Sin embargo, como refirió John Tilton, profesor de Economía Minera en la Escuela de Minas de Colorado y en la Pontificia Universidad Católica de Chile, la justificación para la adopción de tales impuestos debería concentrarse en la maximización del valor presente neto de la recaudación tributaria a través de una carga tributaria que no sea muy baja ni tampoco muy alta. No sólo porque así se recaudará más, según lo que describe la curva de Laffer, sino porque una carga muy alta privilegia a las generaciones presentes por encima de las futuras que verán menores ingresos por menores inversiones y exploraciones mineras.
Es mejor tomar ese enfoque que el que comúnmente se sostiene en tres proposiciones no muy sólidas.
La primera proposición es que algunos depósitos son naturalmente más ricos que otros por lo que el Estado debe asegurarse de recaudar estas "rentas ricardianas" para el beneficio de la gente. David Ricardo, el famoso economista decimonónico, refirió esta característica de la tierra que es más fértil que otra y produce más con el mismo esfuerzo que requiere otra parcela menos afortunada. Si el comportamiento del productor no cambia, el Estado podría entonces quitarle estas rentas. No obstante, las rentas de este tipo se generan en múltiples sectores económicos. Ricardo mismo habló de la agricultura, pero también se aplican a la ganadería, pesca o forestería y aún más interesante es que también ocurren por acción estatal como cuando se mejora el transporte público en una zona que gana más valor como consecuencia. Rara vez dichas rentas –mucho menos las creadas por el Estado– son objeto de impuestos especiales. Asimismo, buena parte de la renta minera compensa la investigación y desarrollo de las tecnologías requeridas para identificar y explotar riqueza minera que no existiría si no hubiese ese incentivo.
La segunda proposición es que los minerales son muy valiosos porque son recursos naturales no renovables así que hay un costo de oportunidad por explotarlos hoy en lugar de guardarlos para el futuro; los impuestos deberían garantizar que se recoja ese costo de oportunidad o derecho de uso. No obstante, estos costos del usuario, también llamados rentas de Hotteling, son muy pequeños cuando han sido estudiados para el cobre, el petróleo y otros commodities. Tilton ha determinado que hay cobre suficiente en la corteza terrestre como para sostener los niveles actuales de consumo por 120 millones de años. Y el cobre, como otros minerales, puede reciclarse. El costo de reciclaje podría subir, pero también bajar por mejoras tecnológicas. Asimismo, guardar recursos para después no garantiza que vayan a usarse luego. Las mejoras tecnológicas terminan por favorecer otros yacimientos antes desestimados o por volver obsoletos a ciertos recursos. Lo primero le pasó a los yacimientos de hierro norteamericanos en comparación con los australianos o brasileños cuando las mejoras en la tecnología de transporte y la baja de sus costos los hizo rentables. Lo segundo le pasó al guano, al salitre o al caucho en historias que todo peruano ha escuchado más de una vez.
La tercera proposición es que simplemente las mineras no pagan suficientes impuestos. No obstante, esto es difícil de demostrar. Es complicado afirmar que el desarrollo de la industria minera en el Perú se habría dado en igual medida si la carga tributaria hubiese sido mayor. Y también, a pesar de las debilidades institucionales del Perú, no parece probable que los problemas de corrupción e inseguridad que enfrentará Humala son mayores que aquellos contra los que lidia Kikwete o Condé. Por lo que podría pedirse una prima de riesgo menor para el Perú y, tal vez, mayores impuestos.
Por ello, el diseño de ese impuesto es tan arduo cuan determinante como se discute en el último artículo de portada de Semana Económica (SE 1276). Y también lo es el uso de los recursos así obtenidos. Por las razones expuestas líneas arriba, no debería tomarse como variable a maximizar a los ingresos gubernamentales. Es preferible reemplazar esa variable por aquello para lo cual se busca más recaudación. Es decir, es el valor presente neto de los beneficios sociales el objetivo a maximizar cuando se analizan las políticas tributarias mineras. La discusión de la calidad del gasto está atada a la de la mayor recaudación. Es justo para el Estado, para la población y también para las propias mineras.
