RED por la JUSTICIA FISCAL
Globalización, Paraísos Fiscales y Países Pobres
Escuela Julián Besteiro, C/ Azcona 53, Madrid
HAZ PÚBLICO LO QUE (no) PAGAS
Impuestos, control de las empresas y países en desarrollo
Los impuestos se están consolidando rápidamente como el más actual asunto en la temática de responsabilidad y control corporativos. Desde los años 70 el enfoque en esta temática ha cambiado progresivamente desde los problemas ambientales hacia los de responsabilidad corporativa, tales como los derechos humanos y el trabajo infantil, en los años 90. Más recientemente, esta temática ha comenzado a desviarse
de los asuntos "blandos" sociales y ambientales para adquirir una mirada más crítica hacia los supuestos impactos económicos de la actividad empresarial, incluyendo sus compromisos de comercio y precios justos. La inclusión de los impuestos en la temática de responsabilidad y control de las empresas constituye, pues, de un progreso lógico en la exigencia a las empresas de una mayor transparencia en sus actividades, así como del control de los impactos que estas actividades provocan sobre las comunidades en las que operan, especialmente en los países en desarrollo.
El pago de impuestos es probablemente el modo básico de compromiso de las compañías con la sociedad exterior. Si tomamos como ejemplo el caso de las empresas de hidrocarburos con actividades de cabecera en África Occidental, sabemos que los impactos sociales y ambientales negativos que causan pueden ser considerables, justificándolos estas empresas por los impactos económicos significativos sobre las comunidades de albergue. En la práctica, sin embargo, la huella económica de las empresas es pequeña en términos de empleo directo creado y de abastecimientos locales, de modo que la parte esencial de esta huella es el pago de impuestos y royalties al gobierno local. Y, curiosamente, éste es el asunto en el que las empresas de exploración y producción petrolíferas se muestran más impenetrables y menos controlables.
Nuestra reciente experiencia en Nigeria ha demostrado que las empresas petrolíferas internacionales se muestran renuentes a la publicación detallada de sus pagos por impuestos realizados por sus filiales locales, escondiéndose tras falsas cláusulas de confidencialidad para justificar su secretismo en este asunto crucial. Y ello a pesar de la labor de la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas en Nigeria, que todavía ha de realizar su primer informe. No es sorprendente que este ámbito secreto, tan celosamente guardado, constituye el cultivo ideal para la evasión fiscal cuando menos y, probablemente, también para la corrupción, soborno y el fraude fiscal. Las empresas pueden alegar que no ocurren estas cosas, pero, mientras su
comportamiento sea el que ahora es, no hay forma de saberlo.
Y este razonamiento se refuerza porque, en la mayoría de los casos, las actividades dudosas se realizan a través de empresas filiales -- las llamadas Special Purpose Vehicles (SPVs)- localizadas en centros offshore (paraísos fiscales), que son muy difíciles de investigar. La dificultad reside en que frecuente y deliberadamente estas SPVs son propiedad de un fideicomiso establecido en un centro extraterritorial en
una jurisdicción distinta a la de la empresa offshore y determinar las identidades de los que han establecido el fideicomiso y de sus beneficiarios se convierte en un ejercicio jurídico considerable. A veces, incluso el fideicomiso está inscrito como "caritativo" para disfrazar estos datos, constituyendo una situación todavía más inadmisible desde el punto de vista ético. Ya es hora, por tanto, de que el debate sobre responsabilidad y control de las empresas profundice en el asunto de los impuestos y exija a las empresas que Publiquen lo que Pagan y lo que /No/ Pagan.
El impulso que mueve el enfoque actual de la sociedad civil sobre la responsabilidad corporativa y los impuestos tiene su origen en un informe de Oxfam (/"La liberación de los fondos ocultos para el desarrollo"/, Junio 2000) en el que se razonaba que la utilización de paraísos fiscales por las empresas trasnacionales y por las entidades
financieras por cuenta de personas ricas suponía una pérdida de ingresos mínima de 50.000 millones de dólares anuales para el conjunto de países en desarrollo. Oxfam exponía que la posibilidad de que las empresas trasnacionales utilizasen los paraísos fiscales tenía consecuencias importantes para la base impositiva de los países implicados, en especial para los países en desarrollo, algunos de los cuales dependen
en buena medida de los impuestos de sociedades. Oxfam también recalcaba que las compañías trasnacionales preparadas para adoptar prácticas agresivas de planificación fiscal (2) se benefician, sin embargo, de la infraestructura y niveles educativos costeados por otros contribuyentes. Este problema económico, "el viaje gratuito", se reconoce con frecuencia en la teoría económica pero raramente se combate en la práctica. El resultado es que cada vez más empresas se ven estimuladas a la adopción de estrategias agresivas de planificación fiscal, generalmente utilizando paraísos fiscales, para beneficiarse de estos "viajes gratuitos".
En un estudio más reciente (3) se estima que las pérdidas totales al año de ingresos
fiscales en países en desarrollo se elevan a 385.000 millones de dólares mediante la combinación de:
- Fraude fiscal en el ámbito doméstico (principalmente por actividades económicas en sectores de economía informal)
- Evasión de impuestos en actividades internacionales (la mayoría de las cuales se encaminan a través de empresas filiales establecidas en paraísos fiscales) y
- Presiones sobre los gobiernos para que compitan por la inversión de capitales mediante incentivos fiscales (a menudo erróneamente descrito como competencia fiscal)
Para comprender el significado de esta pérdida fiscal, indiquemos que el Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas señala que triplicar el monto del presupuesto de ayuda global a 195.000 millones de dólares en 2015 sería suficiente para reducir la pobreza mundial a la mitad en una década y prevenir millones de muertes innecesarias en los países pobres.
Las empresas trasnacionales utilizan los paraísos fiscales de varias formas:
En primer lugar, los bancos internacionales y las instituciones financieras utilizan los paraísos fiscales para permitir que sus clientes ricos defrauden y evadan impuestos. Para la mayoría de los bancos, la banca privada es una de sus actividades más rentables. Las investigaciones llevadas a cabo por la Red de Justicia Fiscal indica que
aproximadamente una cantidad de 11,5 billones de dólares se mantiene en cuentas y fideicomisos de paraísos fiscales, básicamente para escapar al pago de impuestos en otros territorios (4). Los bancos como Citigroup, HSBC, Standard Chartered, BBVA, Santander Central Hispano, BNP-Paribas y otros utilizan su red de banca al por menor para animar a sus clientes de más recursos a trasladarlos a estructuras extraterritoriales de alto rendimiento fiscal (5) . Es cierto que la mayoría de estos 11,5 billones de dólares proviene de países desarrollados, pero una proporción significativa lo hace de países en desarrollo. Por ejemplo, se supone que más del 50% del efectivo y valores de las personas ricas de América Latina están depositados en paraísos fiscales (6). Existen pocos datos para África, pero la mayoría de los analistas supone que la proporción es comparable a la de América latina o incluso mayor. La última edición de /Africa Report/ (de Marzo 2006) cita estimaciones bancarias de huida de capitales de 30.000 millones de dólares anuales. Esta pérdida minimiza el valor de la ayuda y condonación de deuda prometida a los líderes africanos durante la cumbre
del G-8 en Gleneagles el año pasado.
En segundo lugar, la posibilidad de las empresas trasnacionales para estructurar su comercio e inversiones a través de filiales nominales en paraísos fiscales les confiere una ventaja fiscal significativa sobre sus competidoras nacionales. La OCDE estima que el 50% del comercio mundial incluye algún elemento en paraísos fiscales. En la práctica este tratamiento fiscal sesgado favorece a las grandes empresas sobre las
pequeñas, a las trasnacionales sobre las nacionales y a las experimentadas sobre las recientes. De ello se deduce, dado que la mayoría de las empresas en el mundo en desarrollo son menores y más recientes que las de los países desarrollados, a la vez que más enfocadas hacia el negocio nacional, que este sesgo embebido en el
sistema fiscal favorece generalmente a las empresas multinacionales del Norte frente a sus competidoras nacionales de los países en desarrollo.
Esta distorsión del mercado perjudica las perspectivas de crecimiento de los países en desarrollo de varias formas:
· Pierden ingresos fiscales a causa de la facilidad con la que las empresas trasnacionales manejan técnicas de fraude.
· Pierden inversiones ya que los beneficios se repatrían en vez de reinvertirse en la economía nacional y
· Pierden empleos al pasar la carga fiscal del capital al trabajo y al consumo, lo que provoca la sustitución de procesos intensivos en mano de obra por otros intensivos en capital.
En tercer lugar, el secreto bancario y los servicios de empresas extraterritoriales y fideicomisos ofrecidos por las entidades financieras globales que operan en centros extraterritoriales constituyen una tapadera segura para lavar los beneficios de la
corrupción comercial y política, fraude, desfalcos, tráfico ilícito de armas y del comercio global de drogas. La falta de transparencia en los mercados financieros internacionales contribuye a la extensión del crimen globalizado, terrorismo, soborno de funcionarios mal pagados por parte de las multinacionales occidentales y al saqueo de los recursos por las élites políticas y económicas. La corrupción amenaza claramente el desarrollo y son los paraísos fiscales los que facilitan el lavado de dinero procedente del crimen, de la corrupción y de todo tipo de transacciones comerciales ilícitas. Un investigador ha estimado el flujo de dinero sucio desde los países en desarrollo hacia los paraísos fiscales en 500.000 millones de dólares anualmente. En total, se supone que unos 5 billones de dólares procedentes de actividades ilícitas han
llegado desde los países en desarrollo a inversiones en centros extraterritoriales de los países desarrollados.
En cuarto lugar, el poder político y económico de las empresas trasnacionales les permite forzar a los países en desarrollo a ofrecer incentivos fiscales que no desearían ofrecer, en otras condiciones. Estos incentivos toman diferentes formas, incluyendo zonas de procesamiento de exportaciones, vacaciones fiscales, aportaciones y
subsidios o amortizaciones excepcionales. Inevitablemente, estos incentivos socavan la base impositiva del país receptor, creando además distorsiones del mercado que benefician a las empresas trasnacionales sobre su competencia local. No existe justificación económica para estos incentivos. Son casi invariablemente perjudiciales y el concepto de competición fiscal es totalmente antidemocrático y sin base teórica. Ni
siquiera los conocidos consultores internacionales McKinsey's han podido hallar pruebas de beneficios atribuibles a este concepto.
El informe de Oxfam contribuyó a que estos asuntos y los paraísos fiscales que los facilitan se incluyeran en las agendas para el desarrollo. Del informe se deducía que las empresas trasnacionales deberían adoptar estándares de información sobre la fiscalidad que faciliten toda la información precisa país por país y deberían evitar
una planificación fiscal agresiva, así como utilizar las transferencias de precios, la infracapitalización y el uso de empresas instrumentales, generalmente establecidas en paraísos fiscales, para modificar su base impositiva. Oxfam también proponía la redacción de un código de conducta para el sector de planificación fiscal, con el fin de que sus miembros añadiesen una dimensión de responsabilidad social, además de la de legalidad, en los informes a sus clientes. Lamentablemente, ninguna de estas recomendaciones de Oxfam ha sido adoptada ni en el sector contable ni en los demás sectores relacionados con el asesoramiento fiscal.
Para iniciar la lucha frente a la cultura de la evasión fiscal tenemos que cambiar nuestra actitud desde la aceptación de un enfoque puramente técnico y legalista a la planificación fiscal hacia una situación en que la planificación fiscal agresiva llegue a asociarse con el riesgo a la reputación de quienes la practiquen, acusados de irresponsabilidad empresarial y conducta antisocial. Es interesante notar que cuando la Red por la Justicia Fiscal (TJN) logró que KPMG, la empresa trasnacional de servicios contables, recibiera una mención como empresa irresponsable en la Visión Pública, en la reunión de Davos de Enero de 2005, KPMG respondió mediante la publicación de un informe llamado /"Impuestos en el Consejo de Administración"/, en el que decían:
/"Los impuestos han experimentado un cambio importante en los últimos años. Su perfil público es más llamativo, han adquirido dimensiones morales, éticas y sociales nunca estudiadas anteriormente y, por ello, los problemas de administración de empresas relacionados con los impuestos se han convertido en más complicados, más sutiles, de mayor riesgo y mucho más difíciles"./
En febrero de 2006, SustainAbility, un Instituto de Estudios especializado en conducta empresarial y desarrollo sostenible, publicó su propio informe sobre empresas responsables e impuestos (7). SustainAbility opina que, en la actualidad, las empresas debieran distinguir con claridad entre el enfoque legal y financiero a la planificación fiscal y un enfoque más dirigido hacia su control, que reconoce las responsabilidades económicas y sociales de la empresa para con las comunidades en las que opera. En la práctica, este enfoque desviaría la cultura actual de preocupación por la frontera entre la evasión legal de impuestos y el ilegal fraude hacia un enfoque más amplio en el que se distinga entre unas conductas empresariales responsables y otras irresponsables (como se ve en la Figura siguiente).
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En resumen, el informe de SustainAbility caracterizaba la actividad fiscal responsable como un proceso en dos etapas:
1. Las empresas deberían declarar los beneficios en el país en el que mejor se determine que se han obtenido y
2. Deberían pagar sus impuestos sobre tales beneficios según el espíritu de las leyes fiscales de aquel país.
Existen evidencias de que la mayoría de las empresas no proceden de esta forma, sino que tratan de justificar sus actividades de evasión fiscal agresiva con la excusa de que la evasión de impuestos es un deber de los administradores hacia sus accionistas. El razonamiento de esta posición es el siguiente:
· Los impuestos son un coste
· Los costes se deben minimizar
· Esta minimización es su deber hacia los accionistas
· En consecuencia, deben evadir impuestos siempre que sea posible.
Este argumento es falso. En primer lugar, los impuestos no son un coste y los contables lo demuestran cuando declaran un beneficio antes de impuestos, que después se distribuye en dos partes. La primera parte son los impuestos y la segunda los dividendos pagados a los accionistas. Al igual que los dividendos, los impuestos son un rendimiento pagado a una parte involucrada que se deduce del superávit de la empresa. Siendo así, se entiende que no existe la obligación de minimizar el coste de los impuestos en una empresa, puesto que los impuestos no son un coste. En segundo lugar, en la mayoría de los países no existe la obligación de minimizar los costes en la legislación mercantil.
Invertir la cultura empresarial de la evasión fiscal
Un objetivo clave debe ser situar el asunto de la justicia fiscal junto a las campañas de condonación de deuda, comercio justo y ayuda dentro del esfuerzo global contra la pobreza. Es necesario convencer a la opinión pública, a los gobiernos nacionales y a las agencias multilaterales e intergubernamentales de que el medio más efectivo de
movilizar recursos nacionales para mejorar la autosuficiencia de los países más pobres es la cooperación internacional en el refuerzo de sus regímenes fiscales para evitar la evasión y fraude fiscales, así como la competición fiscal. Las cantidades potenciales que pudieran obtenerse desde la fiscalidad superan con mucho otras fuentes de financiación previsibles en este momento.
Para abordar la cultura de evasión fiscal, que se ha convertido en un elemento dominante del mundo empresarial, los impuestos deberían considerarse una prueba básica de responsabilidad y control empresariales. Esta responsabilidad y transparencia en materia fiscal deberían incluirse en los estándares contables internacionales que establecen las exigencias legales de información.
En referencia al control empresarial, deberíamos exigir que las empresas:
- Declaren sus beneficios, sus costos y paguen impuestos en los países en que sea más fácil establecer el origen de tales beneficios.
- Se rijan por el Principio General de Antievasión Fiscal y no utilicen transacciones proyectadas principalmente para obtener beneficios fiscales.
- Reconozcan que los impuestos son un elemento principal de su impacto económico en la sociedad y, en consecuencia, incluyan sus políticas y prácticas fiscales dentro de su información financiera anual.
- Adopten técnicas de mitigación fiscal que tengan en cuenta los impactos sociales y económicos de las mismas.
- Integren las estrategias y prácticas fiscales en sus sistemas de gobierno empresariales.
Respecto a la transparencia, deberíamos exigir a las empresas que
- Publiquen de forma total y desglosada todos los impuestos pagados en cada país, suministrando los datos precisos para la comprobación de sus cálculos fiscales.
- Informen de todas sus entidades filiales, incluyendo empresas en paraísos fiscales y los fideicomisos relacionados, así como sus funciones e informes financieros sobre sus actividades.
- Incluyan la descripción de su política fiscal y riesgos materiales en sus informes anuales a los accionistas.
No sólo son precisas las medidas citadas para enfrentarse al fraude fiscal de las empresas, sino que también se necesita dar pasos hacia el desmantelamiento de la "infraestructura de oferta" del sistema financiero global, que estimula y facilita el lavado de los beneficios del crimen, actividades comerciales ilícitas y corrupción. El lavado de
dinero y la evasión de impuestos correrían mucho mayor riesgo de detección y enjuiciamiento de no ser por la infraestructura "intachable" constituida por las cuentas bancarias secretas y las empresas y fideicomisos en paraísos fiscales. El que algunos de los principales bancos, bufetes jurídicos y empresas contables continúen utilizando y suministrando servicios en los paraísos fiscales constituye un escándalo de proporciones globales, al suministrar a estos paraísos fiscales una inmerecida aura de respetabilidad. Las actividades de tales entidades financieras justifican cualquier campaña para "desenmascarar y avergonzar" que revele al público la auténtica naturaleza de la industria financiera extraterritorial.
Mi experiencia personal actuando como asesor económico de un importante
paraíso fiscal apoya mi opinión de que la cultura de los bancos extraterritoriales y las empresas contables no ha cambiado mucho, a pesar de las muchas iniciativas lanzadas por las agencias internacionales en los últimos años. Los paraísos fiscales -que son en gran medida creación de las grandes instituciones financieras- continúan
apoyando y estimulando el fraude y las estrategias de minimización fiscales, que con frecuencia atraviesan la barrera de la ilegalidad. Por lo tanto, enfrentarse a la "infraestructura de oferta" suministrada por los paraísos fiscales es crucial en la lucha contra el lavado de dinero y la evasión fiscal. Debemos hacer campaña para que la comunidad internacional incluya específicamente la huida de capitales y la evasión
fiscal en sus esfuerzos contra el crimen organizado y el lavado de dinero. Y ya existe un precedente para hacer esta relación entre evasión fiscal y lavado de dinero. En la cumbre del G-8 de Junio de 1999, los países participantes se comprometieron a /"profundizar nuestra cooperación en aplicación de la ley, combatiendo el crimen organizado y el lavado de dinero, incluyendo su relación con la huida de capitales"./
No se ha investigado suficientemente la amplitud de la elusión fiscal de las compañías trasnacionales que operan en los países en desarrollo.
Esta investigación debería recibir máxima prioridad. Las escasas investigaciones ya realizadas, por ejemplo de los pagos fiscales efectuados por las principales compañías mineras trasnacionales que operan en Chile, indican que han utilizado en buena medida las técnicas de transferencia de precios y los incentivos fiscales sin un objetivo económico legítimo (8). El hecho de que prácticamente todas las empresas trasnacionales importantes encaminen sus relaciones comerciales e inversiones a través de los paraísos fiscales apoya la idea de que las prácticas fiscales abusivas son preponderantes en la mayoría de los países en desarrollo. Así lo confirmó indirectamente el socio fiscal establecido en África de una empresa global de contabilidad al recalcar que ningún país africano había sido capaz de rechazar con éxito un sistema de transferencia de precios, a pesar de que esta práctica es habitual en el Continente.
Lo que me conduce a mi última sugerencia del día, que constituiría una forma muy práctica de ayudar a las entidades recaudatorias de muchos países africanos, permanentemente escasos de recursos, y que consistiría en la creación de un grupo de /inspecteurs fiscaux sans frontières, /al que podrían contribuir los experimentados y conocedores inspectores fiscales de Europa y Norteamérica. Al mismo tiempo se atraería la atención hacia el impacto perjudicial de los paraísos fiscales y sus clientes de las empresas trasnacionales. Este tipo de ayuda directa y práctica podría obtener resultados significativos en un plazo relativamente breve.
